瞧那美国人－第九章 服务型政府

时间：2005-09-29 00:00:00  来源：  作者：周利人

第九章 服务型政府

      美国政府是服务型的政府，这是一致公认的。

      服务型政府有三个显著特征：以人为本、权力弱小和政务公开。

      要从理论上来阐明这三个特征，文字就会越来越枯燥乏味，因此，在下面的内容中，我通过讲述自己在美国的所见所闻以及亲身的经历，将美国政府的服务性形象地展示在读者朋友面前。

      一、直观美国政府

      * 办公楼

      第一次到我们学院所在的丘拉维斯塔（ Chula Vista ）市市政厅参观，我就惊讶于市政府办公场所的朴素。

      一前一后两排平房，中间由一条走廊连接。走廊靠街道的一边是停车场，靠里的一边是个小广场，场中央有一个圆型的人工喷泉池，池边相当于上座的位置上立着一杆旗杆，旗杆上飘着两面旗帜，顶端是美国国旗，国旗之下是市旗。没有围墙、没有武警、没有保安、更没有看门的老大爷。市民可以像逛公园一样随便自由地出入。

      在后来的日子里，我也有机会看到圣地亚哥县政府办公楼和犹他州的州政府办公楼，虽然规模不一，但平凡、简单以及随意出入的特点是相同的。比如，我们长途奔波驾车旅行到盐湖城，经过州政府办公楼时，正好有方便的需要。于是，就在办公楼前停下，进去方便，顺带参观。

      我们没有遇到任何人过问。 Peter 同学还提着摄像机到了州长办公室，竟也受到工作人员的欢迎，只可惜州长不在，否则还可以与州长合影留念。每次回忆起当时的情景，总是感叹不可思议。

      不过，位于首都华盛顿的白宫、五角大楼等联邦政府办公楼就不同了，有气派，也讲特色，毕竟是首都。

      * 女秘书

      美国政府内的工作人员大致分为两类：官员（ official ）和雇员（ clerk ）。雇员当中以女秘书居多。

      2002 年的 4 月至 5 月，我在圣地亚哥丘拉维斯塔市政厅实习了将近一个月。实习上班的那一天，我很留心，看看有没有金发碧眼青春靓丽的女秘书，结果令人失望。市政府里女秘书倒不少，但都是大妈级别的，有的还做了祖母。那时那刻，我才理解克林顿：为什么身为世界第一大国总统，竟看得上相貌平平的莱温斯基。

      写到此处，我想起 2003 年四川省出台的一项政策，禁止给领导配女秘书，目的是为了防止领导犯错误，结果遭到网民们的好一番嘲讽，而且激起了女同志的不满，说这是歧视女性。其实在这点上，我们完全可以作得更聪明一些，可以学学美国人，给领导们配上大妈层次的女秘书，像领导的妈妈一样管着他，看领导们还能犯怎样的错误！

      以上是开玩笑。

      其实，政府的办公室为什么留不住靓女，原因很简单，因为雇员的工资少，再加上政府官员的魅力小，吸引不了热力四射的美女。稍有姿色的妙龄女郎都到大公司当小蜜去了。

      * 市长

      在美国，县比市大，市长仅相当于我们的区长。

      美国的市长有两种情形：一种是本市最高权力的象征，主持召开市议会对市政做出决定。而执行决定的人，是议会聘请的城市管理经理（ City Manager ）。比如，我们学院所在的丘拉维斯塔市的市长就是这种类型的。第二种类型就是从事行政管理的市长，他受聘于城市议会，市长成为了一种职业。其实，这两种情形本质上是一样的，只是叫法不同。

      我这里要写到的市长是第二种意义上的市长，即职业市长。

      那是第二学期刚开始的头一个星期，我们在圣地亚哥的另一个叫古亚玛加市的社区大学接受为期两周的培训。

      有一次课，是学校安排该市的市长给我们介绍市里的基本情况。我们都很重视，因为市长先生要来了。但是，整个过程跟我们想象的完全不一样，极为平淡。会议室里没有写什么欢迎市长莅临指导的标语，也没有主席台，只是靠墙摆了几把椅子。市长带来两个人，他们坐下来就开始介绍。讲话过程中，校方没有安排任何小姐或女士给他们斟茶倒水。他们喝的是自己带的瓶装矿泉水。完事后，拍屁股就走人了，学校也没有请他们撮一顿的意思。

      那位市长是个职业市长，水平很高，是个博士，在加州好几个市应聘当过市长，我们很佩服他。但是，与我们的市长比起来，他在市民眼中实在不算个人物，仅仅是市长而已。

      二、偶遇美国警察

      在现代社会，与公民接触最多的公务员就是警察了。可以这样说，在百姓的眼中，警察的形象就是政府的形象。一个政府是服务型的，还是管理型的，看警察就知道了。

      我在美国的那一年是很幸运的，没有碰上不问青红皂白就把游客赵燕 暴打一顿那样的执法人员。相反，偶遇的美国警察都是些好心人。从下面记录的三个我与美国警察的小故事中，就可以看到我是多么的幸运。

      故事一：

      2002 年西南学院春季学期（我们进修的第二学期）开学的第一天，我开车到学校与同学们会合，准备统一乘校车去市中心一个公司参观。

      由于是开学第一天，到处停满了车。我开车兜了几圈，找不到学生停车位。为了不让大家久等，我只好把车停到教师停车场，心怀侥幸地想：第一天，警察体谅到停车难，可能不会抄牌。结果下午回来后，很不幸，刮雨器上夹了一张罚单，上面写着因为停错车位了，罚款 $30 ，换算成人民币就是 240 啊！我自认倒霉，准备去交钱。这时，我们的一个老师说，你先去学校的警站跟警察解释一下，看能不能取消罚单。我想不说白不说，试试看吧。就去了，找到当值的警察，把情况一说。没想到他非常爽快，马上说：“好，我把罚单收回来，谢谢你。”

      他还倒过来谢谢我，原因是我亲自上门找他说明了情况。我当时就有点犯晕：美国的太阳是打西边出来的吧？

      故事二：

      有一次，我开车到圣地亚哥市中心去办事，回来时竟找不到高速公路的入口处，越转越糊涂，不小心逆行了。

      这时候，一辆警车呜呜两声追上来了。我想坏了，逆行可是与闯红灯一样严重违反交通规则的行为，得罚个二、三百美元。

      我赶紧停车。

      警察打开车窗，问我：“有什么可需要帮忙的吗？”

      我说：“迷路了，找不到往南的高速公路入口处。”

      他说：“你跟着我吧。”

      我一面跟在他的车后面，一面犯嘀咕：能把我带到哪儿呢？莫不是带我上警局跟我上一课？就在将信将疑之际，我看到了高速公路入口标志。原来，他是在带路。把我领上高速公路后，这个警察摇下车窗，向我挥手再见，在下一个出口走了。

      故事三：

      有一天晚上 10 点多，我从学校图书馆下自习后开车回住处。途中遇到一段雾特别浓的路。我小心翼翼没开多久，就见前面路旁开出一辆闪着警灯的警车，然后一直在我前面开。我顿时觉得轻松了许多，反正跟着警车走就行了。不一会，就到了雾散的地方，警车在一个十字路口掉头走了。

      这时我才明白，人家是出于安全的考虑在给我开路呢。

      你看看，你看看，一不小心就享受了一回警车开道的待遇。

      关于美国警察，我的同学朗是最了解的，因为他在圣地亚哥警察署实习过。他告诉我，美国警察中没有专门的交通警察，维持交通秩序是巡警职责之一。我说呢，圣地亚哥咋就那么多交警？朗还告诉我，对于第一次违反某一条交通规则的，警察主要采取教育为主，很少罚款。有一次，他随同一辆巡逻车出警，发现一辆超速的汽车。他们费了好大劲才追上，可是，这个警察并没有恼羞成怒，仍然是客客气气按规范来，最后发现对方是第一次被抓到超速，竟以口头警告教育处理了。

      关于与警察打交道，我们或多或少都有点见到警察就紧张的习惯。可是，遇到美国警察时，只要行为合法，完全无须紧张。相反，在美国，与警察相遇时，他比你还紧张，在私人拥有枪支的美国，警察会假定每个人都有枪在身。而且， 9.11 以后，美国警察的危险感更强了。因此，我们与美国警察相遇时，一定不要刺激他们头脑中那根紧绷的弦，要给他们以安全感，消除他们的紧张。为此，要注意两点：一是，表情自然轻松，千万不能紧张，因为你一紧张，他会比你更紧张。第二点是要服从警察指挥，不管自己有理还是没理，人家叫举手就举手，蹲下就蹲下，表情也好、语言也好、身体动作也好，不要含有任何威胁的信息，以免警察出现过激反应。受了委屈，如果有理的，再通过法律途径来讨回公道。

      三、品味公共管理中的人性

      服务型的政府并不意味着没有管理职能，而是将公共管理寓于服务之中，在管理中处处体现出以人为本人性的一面。

      在各项公共管理中，给我留下深刻印象的是美国的交通管理。

      美国是个汽车王国，平均每 2.5 人就拥有一辆汽车。美国政府对于交通问题极为重视，在交通管理方面建立了一套处于世界领先地位的较为完善的管理体系。美国的交通管理立足于两个基础：一个是硬件基础，即高度发达的高速公路网络和其它各种先进的交通实施；另一个是软件基础，就是一丝不苟贯彻于交通管理中的以人为本的原则，处处替普通人着想：想着人的安全、健康、需要、便利和感受等。

      第一：用优质服务的方式实现管理的目的。

      交通执法部门在实施法律时，让人们感到不是在被管理，而是在享受服务。比如，我去交通管理部门（ Department of Motor Vehicles ，简称 DMV ）申请办理驾驶执照的经历就是生动的证明。

      当我走进 DMV 办事大厅就发现：空间够大，不愁没地方呆；座椅也多，不怕没地儿坐。办事窗口全部是开放式的，工作人员的身影全在众目睽睽之下。窗口柜台也不高，来宾与工作人员能面对面平等地交流。当我拿到电脑打出的序号时，就找个位子坐下来安心地等，不用担心任何形式的加塞，因为一切按序号顺序进行。轮到某个号码时，广播会通知该号码的人去某一窗口，为照顾英语听力不好的人，墙上有屏幕会同时显示该号。轮到我了，先是到一个专门的窗口由工作人员用数码相机为我照相输入电脑，不需要提交三张以上个人免冠近照。然后，工作人员给我测试视力，不需要提供卫生部门的体检证明。在整个办事过程中，工作人员笑意写在脸上，“你好”当头，“请”字居中，“谢谢”断后。知道的不以为然，不知道的还以为我们是熟人。

      第二：凭高效率的工作作风取得公民的信任。

      政府机关办事效率高是对纳税人最实际的尊重。高效率意味着不仅节约了纳税人的钱，还省了人们办事的时间。美国交通管理部门工作效率之高确实让人佩服。接着我办驾照的经历来说明。

      我递交的申请资料被确认后，就可以马上考笔试了。试题是随机抽出的。我抽的试卷没有见过，感到有点难度，但是，结果很幸运，经考官当场给判卷， 36 道选择题我只答错 6 个，刚好通过。这样，出示中国驾照后，我当场就领到了一张打印出来的一年内可以多次延期的临时驾驶执照。如果第一次没通过，还有两次另外抽题目补考的机会。

      就这样，就可以在美国的公路上开车了。

      第三：以周到、细致的具体工作方法让公民满意。

      美国交通管理者在从事具体的交通管理事务时，像一个贤惠的妻子对待丈夫那样细心体贴：

      （一）交通法律条款完善，具体详细。

比如《加利福尼亚交通法典》共有十八大部分，一百一十六章，二百三十九节，多少条一时还没算清。十六开的装订版本共计 1157 页。其详尽程度可想而知了。这样的法律让执法者容易执行，也让公民易于遵守。

      （二）交通安全的宣传注重安全驾驶的细枝末节。

      比如 DMV 免费提供的驾驶手册，其内容生动具体，通俗易懂，通篇都在苦口婆心、喋喋不休地告诉读者如何在坡上停车，如何出入高速公路，哪种气候条件下路面最滑，在高速公路上轮胎漏气怎么办……。

      对驾驶员的考试也着重于安全驾驶技能。

      比如路考，考官并不是看你的操作的熟练程度和驾驶技术，而是把重点放在你对交通规则的尊重程度和驾车时注意力是否高度集中上。因此，那些紧张兮兮的新手还容易通过，而我这样有着多年车龄的司机却容易失败。

      我的两次路试都没成功就是栽在这两点上。

      第一次考试是在 2001 年 10 月 22 日上午。 按照电话预约，我早上 8 点准时到 DMV 进行路考。

考官是个巨胖的黑皮肤女人。她一坐上副驾驶员位子，我的车明显地向右前方下沉，我感觉都快把底盘压到地面上去了。

      我一路小心翼翼，但不幸的是，眼看就要回到考场了，在一个十字路口向右转时，正好遇到正面红灯，我习惯性地只是把速度降得很慢但没有完全停下。就这样，立即被考官宣告自动失败。

      “去预约下一次吧。”胖女人下车时对我说。

      我这次没有通过，是因为对交通法规没有足够的尊重。

      第二次考试是 2001 年 12 月 17 日，预约的时间也是上午 8 点。

      因为头一夜同学盖文生了急病，我送他上医院检查， 一夜未眠，所以考试时，神情恍惚。倒车时方向盘不直，车子倒行逆施，向路中间奔去，吓得矮胖的考官赶忙大叫：停车，快停车，危险！

      就这样，因为精神不集中，又自动失败了。

      （三）为公民驾车出行提供无微不至的便利。

      一是路牌清晰。一条路，不管它多小，多短，都有一个名字让你在路口看到它，或在相应的地图上发现它。

      二是交通标示明确周到。比如在道路旁停产，哪儿可以停，哪儿不能停，哪儿能暂时停多少分钟，哪儿哪天因搞卫生不能停，标示得一清二楚；比如前方路面有一个凹或凸的地方，在离那儿约三十米的地面上会写有字提醒你减速，免得您颠着；比如限速标志，不仅路边立有限速牌，路面也写有所限速度，而且总是在你要忘记或忽略时会出现另一个限速标志再次提醒你。

      三是路上所有人员的交通权利和义务清楚明了。走路的，骑单车的，开车的，坐车的，健全的，残疾的，各有什么权利义务分得清清楚楚。尤其是对残疾人交通权的保护令人感动。在美国，只要有能力控制汽车，残疾人是有权驾车的，坐着轮椅开车的现象不是什么奇怪的事。在每个停车场都留有一块专为残疾人停车的特殊车位，如果正常人的车停在了该位置上，至少要罚款 $300 。

      以人为本的交通管理给人民创造了一个安全、顺畅、舒适的交通环境。在道路上为生活奔走的人时刻感受到自己的存在，被重视，被关心。尤其是对于驾车的人来说，他们在享受汽车给工作和生活带来的便利的同时，也享受着驾车的愉悦。

      窥斑见豹，一叶知秋。从交通管理的方式上能品味到美国整个公共管理浓浓的人性味道。

      四、都是高科技

      美国的发达是建立在科学技术先进的基础上的。去过美国的人，对这个国家最初的感叹是两个：有钱和到处都是高科技。

      在政府管理和服务方面，美国人充分运用了信息技术，不断提高管理和服务效率，让公民享受到科学技术带来的便利。

      举三个例子：

      之一：地理信息中心。

      地理信息中心是圣地亚哥地理数据库。我们曾去参观过。在参观过程中，让我们印象最深的是中心向公众提供的各种类型的地图的详细度和每块土地的权属状况的清晰度。介绍人向我们展示了一份被制作成电影胶片的 170 年前的一张土地权权属证明以表示他们保存的资料是如何的完整，而这些资料就放在公开的资料库中任人查询。

      之二：社会保险号码。

      原来，美国人是没有身份证的，证明身分的有两样东西：驾驶证和社会保险号码。尤其是社会保险号码，每一个想在美国取得合法身份的人，都要申请一个社会保险号码。它把个人的所有信息数字化，存入电脑。如果要查一个人的背景，只要输入社会保险号码，那人的一切便像浸在显影剂中的底片，立即在电脑显示器上一览无余。因此，在美国境内做许多事情，比如找工作、考驾照、申请装电话、租房等都要用到它。所以，我们来的第三天，学校就安排我们去办理社会保险号码了。

      之三：办公自动化。

      美国政府各项工作都是通过 E-MAIL 来安排的。所以，他们上班的第一件事情就是打开电子邮箱，看今天有哪些工作安排。文件的传递也是通过网络进行的。

      不过，我感觉到，实现办公自动化，不仅仅是个硬件完善的问题，或者说不仅仅是技术问题，更多的是政府运作方式决定的。因为美国政府各部门分工明确，每个岗位职责清晰，加上做事情计划性比较强，所以对将来的工作预见性也强，这样一来，通过电脑来安排工作就可行了。如果是计划赶不上变化那样的运作方式，就是每人两台电脑，实现办公自动化仍然只是一句空话。

      五、旁听美国政府官员开会。

      2002 年 5 月 14 日晚上 6 ： 00 至 9 ： 00 ，我在丘拉维斯塔市政府议事厅旁听了一次市议员会议。

      说老实话，将近三个小时的会议，每一个议程的具体内容还真没听清楚，只听到个大概。所以，我现在描述的主要是其形式和过程。

      好吧，现在跟我一起步入会场。

      主席台上摆着五张台，每一张台的台面上除了话筒还有电子投票按钮，面向观众席的正面分别写着五个市议员的名字，正中的是市长的，除了名字，还嵌入了一个醒目的计时钟，用来提示发言人控制发言时间。主席台的右侧边是市政经理的座位；左侧边两个位子是政府法律顾问和书记员坐的。

      会议是由气质高雅的女市长斯莉 . 贺顿主持。

      那天的会议经过是这样的：

      一、全体起立，面向美国国旗宣誓效忠。我竭力想听清楚誓词的内容，但是，除了一阵嗡嗡声，一个单词都没听到。

      二、静默一分钟。在一片寂静的时候，我在琢磨：为什么要静默？是不是为了让人静下心来开会？就像体操运动员跳马前做的深呼吸一样？

      三、第一个议程：宣布三个部门负责人的任职并作就职宣誓。

      四、开始按照会议议程来讨论决定每一项事务。每一个事项的决定都要经过这样几个步骤：（一）由负责该项事务的政府部门负责人提出要求议会决定的事项，并阐述理由；（二）安排与该事项有利益关系的人发表意见；（三）五个议员提出问题由负责人回答；（四）五个议员按少数服从多数的原则投票就该事项做决定，每个人的投票情况在投影屏幕上显示出来。决定分三种结果：同意、不同意、下次会议再定。

      那天所议的事项大都顺利通过了，只有一件事例外。

      那件事情是这样的：市政府与一家公司的关于垃圾处理项目的合同要到期了，该项目的政府负责官员提出在合同到期后，不再续签，而是找另外的公司。开会时，尚在履约的公司老板坚决不同意，说：

      “我们一直做得不错，合作也愉快，而且为了这个项目我花了不少钱，近期又按政府提出的要求增加了投入，在设备和技术上有了进一步提高。现在你说不续签，我的损失就大了。”

      这老同志越说越义愤填膺，一一反驳负责人提出的理由，超时了还不罢休，市长警告了三次才气呼呼地坐下来。那个负责人在回答议员们提出的问题时，似乎也有点恼羞成怒，吱吱晤晤的。最后，议员们一致决定，让政府相关部门继续论证，下次再议。

      五、安排市民发表意见，包括投诉、建议等。

      六、市长宣布一些其它事项。

      七、结束。

      像这样的会议，丘拉维斯塔市政府每星期召开一次，是在周二的晚上。定在晚上的原因是便于市民参加。会议全程录像，第二天（星期三）晚上 7 点在当地有线电视台播出。每次会议的录像带都保存在公共图书馆以供市民查询；市民也可以花上 10 美元购买一盘拷贝。

      为了便于市民了解会议安排，在开会的前三天，通过电视或网络将会议议程公布于众，市民也可以到市政厅索取资料。如果有市民有话要说，在开会前到秘书那儿填写发言申请表，市长就会在开会时，安排时间让申请人发言，时间限制是 3 至 5 分钟。

      那天旁听后，我产生了这样一个观点：只有做到了决策政务的会议向公众公开这一步的政府，才能称得上是真正的阳光政府。

      从以上所描写的故事和情境中，我们可以感受到：服务型的政府是较为理想的政府，是现代政治文明的重要表现，原因在于：

      第一，服务型政府更接近设立政府的本质。

      从公共管理的角度来看，政府的产生是来源于人民的公共需要。一个国家或一个社会的全体成员必然存在公共需要，比如国家防御的需要（古代的修筑长城，现代的制造原子弹）、基本建设需要（古代的都江堰，现代的三峡大坝）、公共秩序的需要（古代的包清天和他的王超、马汉，现代的公、检、法三家）等等。这些公共需要如何才能得到满足呢？这就需要有一个组织来代表人民的公共利益，并通过该组织的运作，使公众的共同需要得以实现。这个组织就是政府。因此，政府的产生和存在的本质目的就是实现公共利益，满足公共需要。这种本质就要求政府是一个服务部型的政府。

      第二，服务型政府易于保持廉洁。

      道理是这样的：在现实生活中，实际上是存在一个权力交易市场的，在这个不正常的市场，权力可以被当作一种商品，权力拥有者可以用它来与他人交换，获得自己所追求的利益。服务型政府的特点是权力弱小，因而，其官员所拥有的权力也就少，权力作为一种商品就没有什么价值，也就换不到什么东西，这样一来，权力交易市场也就会萎缩，以权谋私的腐败现象也就会大大减少，政府的廉洁性也就更有保障了。

      第三，服务型政府有利于一个服务型社会的形成。

      我向来认为，政府及其工作人员的行为风气对整个社会的风气起着决定性的作用。以美国为例，随着政府向服务型转变的完成，美国整个社会也自然而然地成为了一个服务型的社会，服务意识已经成为一种全民意识。

      对于平民百姓来说，生活在一个服务意识蔚然成风的社会里是件爽呆了的事情。

      且看下面的几个事例：

      例一：美国的每一个州、每一个县、每一个市在离入境处不远的地方，当地政府都设有信息服务中心，向来访者提供该地区信息咨询服务，并免费提供相关资料。这样一来，客人就不会因人生地不熟而产生焦虑，反而有可能产生宾至如归的感觉。

      例二：我在丘拉维斯塔市政厅实习时，有一次跟随实习老师外出办事回来，老师把车停在离办公楼较远的地方。我觉得很奇怪，就问他，为什么不停到办公楼前的停车场？他轻描淡写地回答说：“那些停车位是留给来办事的市民的。”听闻此言，我心中欷嘘不已。

      例三：在美国商场买东西，一定时期内，顾客可以毫无理由退货，而且不管顾客有没有打开包装或有没有使用。当然，不同的商品，期限不同。比如床垫和家用电器都可在一个月内退货，退货时只要出示购物凭证，讲一声我来退货，售货员二话不说，就会把钱退给你。

      例四： 2001 年 7 月 31 日，我们飞抵圣地亚哥机场。取行李的时候，同学李察发现他的一只行李箱破损得很严重。他向机场工作人员反映，工作人员经过核实后，马上给李察答复，让他买个价格在 $40 以下的新箱子，再来报销。这让我们很感慨，要是在我们这儿，就会复杂得多了，没准要吵上一架，还不知结果如何。

      读了本章的内容，我们可能会十分羡慕美国的老百姓。令人欣喜的是，我们的政府已经选择了服务型的方向，并且已经走上了将政府职能从管理型向服务型转变的道路。一些单位办事窗口的柜台拆掉了、办事人员脸上也有笑容至少不板起脸孔了、叫号机也有了、城市行政执法人员跟制服拜拜了……

      一个服务型的政府正在向我们走来。

      相信在不久的将来，我们也能像美国公民那样，到政府办完事后，哼着“咱老百姓呀今儿真高兴”的小调，一路乐着回家去。